发展全域旅游 共享产业成效

旅游业作为我市国民经济战略性支柱产业，一直以来，得到了中央和区市党委高度重视，特别是党的十八大以来，旅游经济一直保持“两位数”增长，已经实现了“八连增”，旅游推动经济社会发展的地位更加突出，促进民族交往交流交融的作用日益凸显，助力脱贫攻坚的效果更加明显，旅游业已成为拉萨名副其实的支柱产业、先导产业。2020年面对突如其来的新冠感染疫情，对旅游业带来了较大影响，按照党中央统筹疫情防控和经济社会发展的部署要求，我市旅游行业积极落实常态化疫情防控措施。随着旅游行业逐步复工复产，跨省组团业务开放，传统旺季到来，我市旅游主要指标下滑幅度继续收窄。据统计：2021年，我市累计接待国内外游客2643.9万人次，同比增长31.66%；实现旅游收入377.77亿元，同比增长25.15%。2022年1-2月份我市累计接待国内外游客64.57万人次，同比增长10.75%，实现旅游收入6.38亿元，同比增长12.13%；

一、典型经验做法

为深入贯彻落实习近平总书记关于文化和旅游工作的重要论述和全域旅游发展的重要指示精神，认真落实文化旅游部和区市党委政府关于全域旅游创建工作的决策部署。

（一）强化组织领导保障、党委政府统筹发力。认真解读创建“全域旅游示范区”创建工作任务和评分标准，成立了以市委市政府主要领导为组长的拉萨市全域旅游工作领导小组，落实责任，强化分工，为我市创建工作提供组织保障。

（二）突出顶层规划设计，坚持推动全域旅游。我市先后编制出台了《拉萨市全域旅游发展三年行动计划》《拉萨旅游环线总体策划与重要节点策划》《拉萨市旅游资源普查报告》《关于推进拉萨市“旅游+”产业体系建设促进旅游业升级发展》《城关区旅游发展总体规划》《拉萨市城关区全域旅游发展规划》《当雄县全域旅游总体规划》《当雄县创建全国全域旅游示范区方案》等配套政策制度，坚持科学选择旅游开发模式，正确规划旅游线路，合理确定旅游容量，处理好自然资源、人文景观的保护与利用关系，协调好经济效益与社会效益、当前利益与长远利益、局部利益与全局利益的关系。

（三）多方筹措项目资金，加快建设全域配套。为切实加快“拉北环线”旅游基础设施配套设施建设，提升旅游服务水平，我市“十三五”时期实施的旅游基础设施类项目共计21个，总投资2.7亿元。截至目前，已完成17个项目建设并投入运营，总投资达2.3亿元。同时为全面适应拉萨市旅游业的快速发展、全域发展，把我市建设成为国际旅游城市，我局在大量前期调研基础上，多次与县区沟通协调后，经认真研究筛选，建立了“十四五”时期旅游类项目储备库，共计55个项目，计划总投资43.5亿元。截至2021年，全市拥有国家森林公园2个，国家湿地公园1个，国家级地质公园1个，国家级水利风景区1个，国家级风景名胜区1个，A级旅游景区29个，星级宾馆（酒店、家庭旅馆）91家，旅行社311家，旅游汽车公司4家，房车公司1家，景区直通车运营团队2个。同时一批五星级饭店、直升机旅游服务等项目落户拉萨，旅游产品体系不断完善和丰富。

（四）全域产业凸显成效，带动农牧民增收显著。近年来我市以“拉北环线”为依托，推动“德吉藏家”等品牌民宿在乡村落地，打造了达东村、扎叶巴等乡村旅游示范点，达东村推选成为自治区首批度假区；大力发展休闲林卡、精品民宿为重点的乡村旅游产品，把促进农牧民增收作为乡村旅游的重要目标，通过项目带动农牧民增收。全市全域旅游发展成效逐步显现，据统计：2021年全市乡村旅游累计接待游客876.68万人次，同比增长17.88%，实现旅游收入9.83亿元，同比增长15.26%。2022年全市乡村旅游累计接待2.51万人次，同比增长41.8%，实现旅游收入329.46万元，同比增长48.41%。

（五）创建示范阶梯设计，逐步推动全域化建设。按照文旅部关于70%的县(区)创建成功后再申请市级创建的工作要求，我市根据旅游资源分配、全域发展现状、未来打造目标等综合考虑，制定了我市全域旅游示范区创建工作呈梯队形式申请的思路，2019年启动了我市创建国家全域旅游示范区工作，期间通过实地观摩、座谈交流、学习培训等方式，学习了内地先进省市的成功创建经验，并对比自身县（区）创建实际情况，按照“全域旅游示范区”创建标准，落实创建工作任务。2019、2020年我市城关区、当雄县先后被国家文旅局评选为首批、第二批全域旅游示范区，2021年我市已将达孜区、堆龙德庆区推选为第三批全域旅游示范区，目前正在审核阶段。随着城关区、当雄县完成创建任务，拉萨市在全区继续领跑全域旅游示范区创建工作。

二、面临的困难问题

（一）市场潜力较大，但疫情影响严重。在“冬游拉萨”推广促销的激励下，内地赴拉萨的包机、专列旅游销售火热。但受疫情影响，由北京、上海、广州等为主要客源地的组团社停止发团，取消原定行程，涉旅企业正在经历“最冷寒冬”，旅游市场复苏压力巨大。

（二）产业定位很高，但支撑力度偏弱。2016年市委市政府联合出台了《关于加快旅游业发展的决定》，确定了旅游业战略性支柱地位，设立旅游发展专项资金，作为重点产业实行专班推进制度。但旅游业作为综合型产业，产业链长、涉及面广，旅游部门在协调产业发展中的力度不够，存在“小马拉大车”的矛盾。

（三）国际化目标明确，但缺乏有效抓手。从内部来看，既缺乏国际化的交流，更缺乏具有重大影响的项目支撑；从外部来看，拉萨的城市建设处于高速发展阶段，但与国际化标准存在一定的差距，把拉萨独特的旅游资源，打造成国际一流的旅游产品，把拉萨打造成国际文化旅游城市需要进一步深入研究，加快形成有力抓手。

（四）政府主导投资特征明显，但撬动社会资本作用不明显。相对于拉萨“世界旅游目的地”的定位，对旅游项目的投资来源主要依赖于国家投资，本级财政对旅游项目的投资规模偏小，对引导社会资本进入旅游业吸引力不足。缺乏对市场主体培育的专项资金，全市的旅游市场主体普遍呈现小、散、弱，投融资管维运能力普遍偏弱。

（五）旅游规划体系日益完善，但落地见效困难。近年来，围绕市委、市政府的决策部署和旅游业发展的趋势，我市编制了一系列旅游规划，为产业发展、项目建设提供了有效宏观指导，但由于缺乏带动能力强的重大旅游建设项目投资、缺乏具备市场化运作的专业运营团队、全市的旅游项目建设显现出支撑不足，后劲不强的问题。

（六）旅游资源丰富独特，但开发利用制约较多。拉萨作为高原和少数民族地区，旅游项目建设受生态环境、宗教文化、自然条件等因素的制约较多。由于缺乏创新理念和科技手段，旅游资源的挖掘力度不够，开发建设的进度缓慢。

三、对策建议

（一）进一步发挥综合协调机制的作用。市委重点产业专班、全域旅游示范区创建工作领导小组等平台进一步加强对旅游工作的研究，定期或不定期召开协调会、推进会，一方面要贯彻落实中央、自治区推动旅游工作的政策，研究推动旅游规划、项目建设、产品开发、品牌宣传等，协调解决资金投融资、项目用地，以及后期如何做好市场化运营等问题。尤其是面对疫情，尽快研究当前及今后一个时期旅游业的发展问题。

（二）进一步提升旅游国际化水平。加大与国内外知名旅游院校、专家、企业联系，提升旅游发展国际化的理念。引进国际化水平的管理运行团队和人次，通过合作、交流，提升我市旅游从业人员的水平。利用当前互联网、物联网和人工智能等飞速发展的科学技术，加快推进“智慧拉萨”“智慧旅游”建设，通过智慧化、智能化，加快旅游公共服务与国际化接轨。要科学规划和布局旅游公共服务设施，推进旅游咨询服务中心进机场、进车站、进服务区、进商业中心、进社区的“五进工程”。

（三）进一步加大旅游项目招商引资力度。把旅游项目纳入到全市的招商引资目录，研究出台支持政策。加快做好旅游资源普查工作，建立完善旅游项目库，并挑选出一批特色鲜明、优势明显、潜力较大的项目，利用藏博会、雪顿节等平台对外开展旅游招商活动。利用援藏优势平台，积极走出去，与国内知名旅游企业集团接洽、沟通，吸引各类资本投资拉萨旅游项目。

（四）进一步强化规划对项目的指导作用。要深入贯彻落实《拉萨市创建国际文化旅游城市执行规划暨拉萨市全域旅游发展规划》《拉萨市全域旅游发展三年行动计划》等规划，加快编制“十四五”规划和各类专项规划，发挥好规划的引领作用。以公共服务为重点，加大本级财政配套投入，进一步完善旅游公共服务体系和配套设施建设，要加强对旅游投资方、建设方的服务，使各类规划能够真正落到项目建设和产品开发上。

（五）进一步加快旅游发展理念的创新。要利用各类资源和渠道，紧密与境内外旅游专业机构的交流与合作，尽快建立拉萨旅游产业发展专家库和智囊团，要利用外脑破解拉萨旅游发展中的难点和痛点；围绕全域旅游、拉北环线、乡村民宿、特种旅游等旅游发展热点，开展专题研究、策划，为旅游项目建设激发新的思路；要对旅游规划、项目建设、管理运营等人员组织开展专项培训、组织交流、挂职交流，培养和储备一批具有创新意识、实干精神的旅游人才。